Auto 1375/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen
Referencia: Expediente CJU-1574
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la sociedad Credibanca S.A.S. presentó demanda[1] contra las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P.[2] el día 7 de julio de 2021. Con esta, pretende que se declare que la empresa demandada tenía la obligación de descontar y transferir a la sociedad accionante las cuotas para el pago de un crédito de libranza contraído por uno de sus empleados. Igualmente, solicitó que se declare que la accionada incumplió ese deber y, en consecuencia, que esta sea declarada solidariamente responsable por el pago de las cuotas vencidas, las que se causen en el trámite del proceso y las que falten para terminar de saldar la deuda.
2. Según los hechos de la demanda, el señor Pablo César Celeita Lerma es trabajador de las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P. El apoderado de la demandante relató que esa persona adquirió un crédito en la modalidad de libranza por nómina con la sociedad Credibanca S.A.S. Manifestó que su representada realizó todas las gestiones para notificar a la empresa demandada de la existencia del crédito y de su obligación de descontar y transferir las cuotas para pagarlo. Advirtió que la entidad accionada ha incumplido dicha obligación y con ello ha causado perjuicios a la sociedad demandante.
3. La demanda fue repartida al Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali. A través de Auto Interlocutorio No. 882 del 2 de julio de 2021[3], ese despacho rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó que fuera remitida a los juzgados administrativos del circuito de Cali. En su pronunciamiento, el juzgado se limitó a citar el contenido del numeral 1° del artículo 17 del Código General del Proceso y a indicar que: «En el proceso Verbal por Responsabilidad Solidaria en contra de Emcali EICE ESP, el competente para conocer de él es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por ser esta jurisdicción la competente para el conocimiento y juzgamiento de aquellas controversias y litigios administrativos (sic).».
4. El asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali el 8 de julio de 2021[4]. Ese despacho declaró que no tenía jurisdicción para conocer del asunto, planteó conflicto de competencia y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional mediante Auto Interlocutorio 540 del 10 de septiembre de 2021[5]. Como fundamento de su decisión citó el contenido del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
5. Advirtió que esa es la norma que designa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Indicó que allí no se relacionaban asuntos relacionados con las obligaciones crediticias contraídas por particulares. Adicionalmente, manifestó que el artículo 105 del CPACA, el cual consagra las excepciones a los asuntos de conocimiento de esa jurisdicción, tampoco señala previsiones relativas al tipo de proceso objeto de este examen.
6. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 22 de octubre de 2021[6]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 29 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de agosto del citado año[7].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
9. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
Competencia para conocer sobre las controversias de responsabilidad extracontractual por incumplimiento del deber establecido en el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012 por parte de las entidades públicas
10. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En líneas generales, ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo donde estén involucradas entidades públicas.
11. El numeral 1° de ese artículo consagra una norma específica, atribuyéndole a la misma jurisdicción el conocimiento de las disputas relativas a la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas, sin importar el régimen de derecho aplicable al caso. Para efectos de aplicar esas normas de competencia, se debe entender que una «entidad pública» es aquel órgano, sociedad o empresa que tenga un porcentaje de participación estatal mínimo del 50% de su capital, según lo que dispone el parágrafo del mismo artículo 104 del CPACA.
12. Es decir, las normas fijan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para estos casos con base en dos criterios. El primero, relativo a la naturaleza del asunto -factor objetivo de competencia-, consiste en que la disputa trate sobre responsabilidad extracontractual, independiente del régimen de derecho que regule el caso particular. El segundo, referente a la calidad del demandado -factor subjetivo de competencia-, deriva en que la responsabilidad sea atribuida a una entidad pública, entendiendo «entidad pública» de la forma dispuesta por el parágrafo del artículo 104 del CPACA.
13. Como lo había explicado la Corte Constitucional en el Auto 945 de 2021[14], una libranza consiste en una autorización otorgada por el tomador de un crédito para que parte de su salario, honorarios o pensión sea descontado directamente por el pagador, con el fin de que esa suma sea depositada a favor de la entidad crediticia como forma de pago de la obligación contraída.
14. El artículo 6 de la Ley 1527 de 2012[15] establece una obligación a cargo del empleador de las personas que adquieren créditos de libranza. Concretamente, estipula que este tiene el deber de « deducir, retener y girar de las sumas de dinero que haya de pagar a sus asalariados, contratistas, afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta ». En otras palabras, la responsabilidad atribuida al empleador en estos asuntos deriva directamente de una disposición legal, sin que medie un vínculo contractual entre este y la entidad crediticia.
15. Entonces, siguiendo las previsiones legales de competencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las disputas relativas a la responsabilidad extracontractual de los organismos estatales con una participación igual o superior al 50% de su capital por parte del Estado, incluyendo las controversias de responsabilidad extracontractual que se refieren al incumplimiento del deber estipulado por el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012 cuando el empleador tenga la calidad de entidad pública.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
16. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en cabeza del Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali, autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
17. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular. Concretamente, sobre un proceso adelantado por la sociedad Credibanca S.A.S. contra las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P por una controversia respecto a la presunta omisión en la retención y giro de cuotas para el pago de un crédito de libranza.
18. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, comoquiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. El Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali aseguró que la controversia debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por ser de carácter administrativo. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali afirmó que no es competente para tramitar el proceso, pues el artículo 104 del CPACA no contempla que las controversias por créditos en la modalidad de libranza sean asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
19. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
20. La sociedad Credibanca S.A.S. presentó demanda contra las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P. Con la demanda, pretende que se declare que la empresa accionada incumplió el deber establecido en el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012 de descontar y transferir las cuotas para el pago de un crédito de libranza adquirido por uno de sus empleados. Del mismo modo, pretende que se declare solidariamente responsable a la demandada por el pago de las cuotas de la obligación, con fundamento en la omisión mencionada.
21. Es decir, la demandante atribuye a la empresa demandada la responsabilidad por omitir dar cumplimiento a una disposición establecida en una norma jurídica, señalando que ese incumplimiento derivó en la materialización de unos perjuicios, específicamente, en las cuotas de ese crédito que dejó de recibir sin justificación. En otras palabras, la sociedad Credibanca S.A.S. busca demostrar que una omisión de la entidad demandada le generó un daño patrimonial, omisión que no tiene relación con algún vínculo contractual entre las partes de este proceso.
22. Además, la empresa demandada tiene la condición de entidad pública para efectos de la fijación de la competencia, pues tiene las características planteadas en la descripción del parágrafo del artículo 104 del CPACA. Específicamente, las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P son de naturaleza puramente estatal, teniendo en cuenta que no están organizadas bajo la figura de sociedad por acciones y que su capital corresponde exclusivamente a lo aportado por el municipio de Cali para su fundación[16].
23. En ese sentido, la disputa se ajusta a la hipótesis prevista en el numeral 1° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la demanda examinada plantea una controversia relativa a la responsabilidad extracontractual de una entidad pública, particularmente, por la presunta omisión en el cumplimiento de la obligación de descontar y transferir un porcentaje del salario de uno de sus empleados para el pago de un crédito de libranza, deber fijado en el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012.
24. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer el proceso adelantado por la sociedad Credibanca S.A.S. contra las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
25. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias de responsabilidad extracontractual derivadas del incumplimiento por parte de una entidad pública del deber de deducir, retener y girar las sumas de dinero respectivas para el pago de créditos de libranza contraídos por sus empleados, establecido en el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012. Lo anterior, en aplicación del numeral 1° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer sobre el proceso adelantado por Credibanca S.A.S. contra las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1574 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Cali y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo del expediente CJU-0001574 «01Escritodemandayanexos», folios 5-10.
[2] Según el artículo primero del Acuerdo Municipal No. 34 de 1999 del Concejo de Cali, las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E E.S.P son: « una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica, patrimonio propio e independiente, autonomía administrativa y de objeto social múltiple.».
[4] Archivo del expediente CJU-0001574 «02Actaindividualdereparto».
[5] Archivo del expediente CJU-0001574 «04Conflictonegativoporcompetencia».
[6] Archivo del expediente CJU-0001574 «Correo Remisorio y Link».
[7] Archivo del expediente CJU-0001574 «02 CJU-1574 Constancia de Reparto».
[8] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[13] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[14] Auto 945 de 2021, expediente CJU-483, M.P José Fernando Reyes Cuartas.
[15] Artículo 6. Obligaciones del empleador o entidad pagadora. Todo empleador o entidad pagadora estará obligada a deducir, retener y girar de las sumas de dinero que haya de pagar a sus asalariados, contratistas, afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta, previo consentimiento expreso, escrito e irrevocable del asalariado, contratista, afiliado o pensionado en los términos técnicos establecidos en el acuerdo que deberá constituirse con la entidad operadora, en virtud a la voluntad y decisión que toma el beneficiario al momento de escoger libremente su operadora de libranza y en el cual se establecerán las condiciones técnicas y operativas necesarias para la transferencia de los descuentos. El empleador o entidad pagadora no podrá negarse injustificadamente a la suscripción de dicho acuerdo.
La entidad pagadora deberá efectuar las libranzas o descuentos autorizados de la nómina, pagos u honorarios, aportes o pensión de los beneficiarios de los créditos y trasladar dichas cuotas a las entidades operadoras correspondientes, dentro de los tres días hábiles siguientes de haber efectuado el pago al asalariado, contratista, afiliado, asociado o pensionado en el mismo orden cronológico en que haya recibido la libranza o autorización de descuento directo.
Igualmente, el empleador o entidad pagadora tendrá la obligación de verificar, en todos los casos, que la entidad operadora se encuentra inscrita en el Registro Único Nacional de Entidades Operadores de Libranza.
[16] Folio 159 de las notas a los estados financieros de EMCALI E.I.C.E E.S.P. del año 2021, disponibles en la siguiente dirección web: https://www.emcali.com.co/documents/20143/1198792/2021_12_notas.pdf.